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论人大代表结构中"三多三少"现象的成因及对策

来 源:陕西人大网 作 者:张天科 时间:2016-09-01 点击:
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  近年来,随着民主政治建设的不断推进,各级人大代表的结构比例日趋合理,代表的主体地位和职能作用得到有效发挥;但从以往代表选举的实践看,代表的结构中还不同程度地存在“三多三少”的现象。

    一是组织推荐多,选民提名少。依照《选举法》和《代表法》规定,选举产生县乡人大代表时,选民十人联名可以提出代表候选人;选区内的同级党政组织、工会、统战、共青团、妇女组织可以推荐代表候选人。但在实际操作过程中,一些地方党政组织以组织代替民意,或只重视组织推荐代表候选人,忽视或莫视选民联名提出的代表候选人;在协商确定正式代表候选人时,有的不经选民同意,随意将选民十人以上联名提出的代表候选人取掉;有的以所谓的“组织名义”人为将未征求选民意见的人添上,致使组织推荐代表多,选民提名代表少。

    二是党员代表多,非党代表少。《选举法》第六条规定,各级人大代表“应当具有广泛的代表性,应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。同时以往每次人大代表换届选举,中央和省市都会对代表的结构比例作出相关政策规定,明确要求党政干部的比例要降下来,基层一线工人、农民、知识分子、非党的比例要上去,少数民族、妇女代表的比例要保证。但这一规定和要求在一些地方并未落到实处。有的为了体现所谓“先进性,”变相要求人大代表必须是党员,不是党员不能当选人大代表;有的在代表名额分配时,对基层一线工人、农民、知识分子、非党和少数民族、妇女代表的结构比例看上去也有要求,但在实际操作中却搞变通,基层一线工人、农民、知识分子、非党和少数民族、妇女代表的结构比例统统由企业厂长、经理、村组和社区干部所代替,最终的结果80%以上代表是党员,非党代表很少。“人代会”上动辄成立临时党委,选举产生国家机构领导人员多以党员会统一代表意志,非党代表成了“局外人”, “人代会” 俨然成了二次“党代会。”

    三是党政干部多,工农代表少。按理说,党代表和人大代表不能相互交叉,一般情况下,基层党的书记为党代表,行政负责人为人大代表。可时下,在一些地方以加强党对人大领导为名,过于考虑平衡政治关系,几大领导班子成员既是党代表,又是人大代表;乡镇衔道党政领导全安排为人大代表,甚至村组、社区干部也是人大代表。人大代表在一些地方实质上成了党政领导的新头衔和代名词,普通群众、工农代表的名额和身份多被各级党政领导挤占挪用,一般群众代表的成份很少。以至于百姓戏言“人大代表” 没有人民,“人代会” 变味成“三干会” 或“党政干部会”。

    笔者认为,人大代表结构中的"三多三少"状况实在是一种弊端,与当前推进依法治国和建设社会主义民主政治的要求格格不入,直接影响了人大监督等项职权的行使。当然,造成代表结构中出现"三多三少"现象的原因是多方面的,主要有三个:

    一是思想认识有偏差。一方面在思想认识上,对人大制度是保障我国人民当家作主的最好的政权组织形式的认识不到位,仅仅把坚持和完善人民代表代表大会制度作为一种政治象征和口号,并未完全理解“人民代表人民选,选好代表为人民”的深刻涵义;一方面在思想深处没有充分认识到人大代表是国家权力机关的组成人员,是人大工作的主体。如果离开了人大代表这个主体, 替人民当家作主,履行国家权力机关监督职权就无法实现。

    二是法律政策意识淡薄。尽管新修订的《选举法》、《代表法》和国家相关政策文件对代表候选人的结构比例有明确规定要求,但一些地方领导干部由于法律政策意识淡薄,习惯于搞变通,甚至是“上有政策、下有对策”, 一些企业负责人往往以农民或工人身份被提名推荐为代表候选人参选,党政干部当选人大代表往往挤占了知识分子(专业技术人员)身份,尤其是行政村和社区“两委会”干部多是以基层一线工人、农民身份被提名推荐为代表候选人参选的;还有如将具有一定学历(大专以上)的党政领导干部代表统计为知识分子,将有专业技术职称的党政领导干部统计为专业技术人员,将农民出身的民营企业主代表统计为农民,或将企业领导管理层代表统计为工人,这种不按工作性质主次认定代表身份的统计,明显有悖相关法律法规和中央文件规定,纯悴是“钻法律和政策的空子。”

    三是组织措施不得力。每次换届选举,一些地方虽然在代表性别和非党代表结构比例上有所安排,但在实际工作中却忽视了这样做,甚至把人大代表和先进模范人物混为一谈,当做一种荣誉职务,作照顾性安排,或者把人大看作是安排老干部的场所。在组织措施上存在着用干部代表挤占其他代表名额的作法。如在非党员和工农代表出缺时,常常推荐的是党员和干部代表候选人,其结果必然造成了代表的合理性结构被破坏。
    针对上述问题,笔者建议应采取以下对策:

    一是要提高思想认识。当前各级组织要深刻学习和领会习近平总书记以及中央领导对新一轮县乡人大换届选举重要性的认识,充分认识各级人大代表在国家社会政治生活中的主体地位和职能作用,进一步优化代表的整体结构,使新选出的人大代表既能充分体现先进性,又能体现广泛性和代表性。

    二是要统筹考虑代表的结构比例。对各级人大代表的结构比例,中央和省市均有规定和要求。时下最主要的是要结合各地的实际情况,在代表名额分配和人员构成上制定一个比较原则的比例,尽量减少组织推荐党政领导干部当选人大代表、挤占其他代表的人数,确保非党、少数民族、妇女和基层一线工人、农民的结构比例符合规定要求。

    三是要充分尊重民意。在换届选举中,要把选择代表的权利真正落实给选民自己,充分尊重民意民愿。对选民十人以上联名提出的代表候选人和组织提名推荐的代表候选人应一同对待、一同列入名单、一同对外公布。不能以组织意图代替选民意愿,随意将选民提出的候选人拿下;更不能搞包办代替,把选民不同意的人选随便添上,搞内部"钦定"。无论是选民十人以上联名提出的代表候选人,还是组织提名推荐的代表候选人都应进行反复酝酿,充分协商,广泛征求民意,力求通过深入细致的工作,使选出的人大代表能兼顾各方,具有广泛性和代表性,形成科学的代表结构。

    四是要强化组织措施。一方面要明文规定党代表和人大代表一般不能交叉任职,严格限制各级党政干部为人大代表的人数,坚决禁止党政领导干部挤占挪用其他代表名额和代表结构比例,尽量避免同级几大领导班子成员和乡镇街道党政领导全为人大代表、身兼多重身份。另一方面要严格审查把关。原则上认定代表候选人的身份,应当以参加选举时所从事的职业为准;具有多重身份的,应当按工作性质主次认定;党政干部、企业负责人不得挤占工人、农民和专业人员代表名额;更不能动员其他代表辞职来安排行政领导干部做代表。基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表和非党、妇女、少数民族代表候选人落不实的不能进行选举,发现党政领导干部挤占其他代表名额和构成比例的要依法予以纠正,确保代表选举不偏离方向。

    五是要严格依法办事。在这次人大代表换届选举中,各级人大都应根据《选举法》、《代表法》、《省选举实施细则》等法律法规和有关政策规定,严格依照法定程序,坚持“三上三下”,依法选举产生县乡两级人大代表;同时要不断优化代表素质结构,按照人大代表在政治、法律、文化素质等方面的要求,坚持“公开、公正、平等”的原则,真正把哪些群众威信较高,有一定履职能力,热心人大工作,能忠实代表选民意志,代表人民利益,能“真代实表”的人选为人大代表,提高代表的整体素质。

    (张天科)


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